La question du champ d’application du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) continue de susciter des interrogations ainsi que des contentieux, notamment lorsqu’il s’agit de déterminer son application dans les rapports entre personnes publiques.
En l’occurrence, la Cour administrative d’appel de Nancy, par un arrêt du 18 décembre 2025, a tranché un litige né à l’occasion du transfert du compte épargne‑temps d’un agent lors de sa mutation de la commune vers la communauté de communes (CAA Nancy, 18 décembre 2025, n° 22NC02856).
L’agent, mutée le 15 juillet 2020, disposait d’un CET crédité de cinquante jours. Les collectivités ont convenu entre elles d’un règlement financier pour la reprise de ces droits, accord qui a été soumis au conseil municipal. Par une délibération du 12 juin 2020, celui‑ci a autorisé le maire à signer la convention fixant les modalités financières. Cette convention a ensuite été signée le 22 juillet et un titre exécutoire a été émis le 26 août 2020.
Toutefois, plus de quatre mois après l’adoption de la délibération précitée, plus précisément le 12 décembre 2020, la commune est revenue sur sa position en adoptant une nouvelle délibération retirant la délibération précédente ainsi que les actes subséquents.
La communauté de communes a formé un recours gracieux resté sans réponse, puis a saisi le tribunal administratif. La préfecture, pour sa part, a également déféré la délibération au contrôle du juge administratif.
Dans ce contexte, le tribunal administratif de Besançon a annulé la délibération du 12 décembre 2020 par un jugement du 20 septembre 2022.
La commune a toutefois interjeté appel, estimant que la délibération rapportée ne pouvait être regardée comme une décision individuelle créatrice de droits, mais comme un acte préparatoire autorisant la signature d’une convention.
La Cour devait donc trancher deux questions :
- la délibération retirée pouvait‑elle être regardée comme une décision individuelle créatrice de droits ?
- pouvait‑elle être retirée au‑delà de quatre mois, en application du CRPA ou de la jurisprudence Ternon ?
Dans un premiers temps, la Cour a considéré que :
« Cette délibération ne présentant aucune portée individuelle, elle ne constituait pas une décision créatrice de droit pour la fonctionnaire territoriale concernée, au sens de l’article L. 242‑1 du code des relations entre le public et l’administration. Il résulte de ce qui précède que c’est à tort que le tribunal administratif de Besançon s’est fondé sur ce motif pour estimer que la délibération du 12 décembre 2020, prononcée plus de quatre mois après celle du 12 juin 2020, était irrégulière. »
Cependant, la Cour poursuit en relevant que :
« Toutefois, il résulte des termes mêmes du jugement attaqué que, pour annuler la délibération litigieuse, le tribunal administratif s’est également fondé sur la circonstance que celle du 12 juin 2020 approuvait, sans fixer de conditions particulières ou suspensives à son application, les modalités de transfert des jours épargnés sur le compte épargne‑temps d’un agent au sein de la communauté de communes de la Haute‑Comté et le versement à cette collectivité de la somme de 6 750 €. Cette délibération a ainsi créé des droits financiers au profit de la communauté de communes de la Haute‑Comté et ne pouvait être retirée, à supposer qu’elle eût été illégale, que dans le délai de quatre mois après son intervention. »
La Cour a donc écarté l’existence d’une décision individuelle créatrice de droits au sens du CRPA, écartant par là même l’application de ce code.
Cette solution s’inscrit dans le prolongement de l’avis rendu par le Conseil d’État parallèlement à l’adoption des délibérations en cause. Dans cet avis du 10 juillet 2020 (n° 439367), le Conseil d’État a précisé que :
« […] il résulte des articles L. 100‑1 et L. 100‑3 du code des relations entre le public et l’administration que les dispositions de ce code ne s’appliquent pas, sauf exception, aux relations entre personnes morales de droit public. […] Dès lors, il ne peut être utilement soutenu qu’un titre exécutoire émis par un établissement public à l’encontre d’un autre établissement public méconnaîtrait cette disposition. »
Selon le conseil d’Etat, l’article L. 100‑3 du code précité, a une portée générale : sauf texte contraire, les relations entre collectivités, établissements publics ou autorités administratives ne relèvent pas du CRPA.
Dans un second temps, n’étant plus en présence d’une décision individuelle créatrice de droits « au sens » du CRPA mais d’une décision créatrice de droits — en l’occurrence financiers — au profit d’une personne morale de droit public, la Cour a pu faire application de la jurisprudence Ternon, selon laquelle :
« Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. »
(CE, 26 octobre 2001, n° 197018)
La Cour de Nancy a ainsi jugé que :
« En conséquence, et alors que ce retrait n’était pas sollicité par cette dernière [la communauté de communes], le retrait de la délibération du 12 juin 2020, dont le caractère illégal n’est au demeurant pas allégué, prononcé plus de quatre mois après cette date par une nouvelle délibération du conseil municipal NLV en date du 12 décembre 2020, est irrégulier. »